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美丽遂宁在绿水青山中自然生长

投融资:职能转变防风险 按效付费图长远

时间: 2018-01-16     来源: 中国建设报

刘宏伟

“国家海绵城市建设创新实践”课题主持人,中国建设报社政策研究中心负责人

“理想很丰满,现实太骨感”,对于海绵城市建设而言,尤其如此。一方面,资金需求量庞大。抛开耗资巨大的排水防涝设施、污水管网建设、雨污分流改造、雨水收集利用设施、污水再生利用、漏损管网改造等工程不说,即便是修建雨水调蓄池、下沉式绿地、绿色屋顶等工程,资金需求量也不是小数,更何况还有大量的普通项目因标准提升改造或建设而增加了成本。相关部委统计数据显示,海绵城市建设的总成本大概为每平方公里1.6亿~1.8亿元。另一方面,海绵城市建设项目几乎都属于公益性的公共基础设施,因项目散、碎、小以及投资周期长回报率低,对投资缺乏吸引力。虽然中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定3年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元,但这笔费用对于试点实际需要,无异于杯水车薪。

巧妇难为无米之炊。虽然有钱并非万能,但海绵城市建设,离开钱却万万不能。据遂宁市财政局相关人员介绍,遂宁海绵城市建设仅试点项目就需要投资58.28亿元,加上非试点项目投资总额比较大,光靠该市财力很难保障海绵城市项目资金需求,加之中央和省里加大了对政府债务的管理力度,严控地方违规举债、违规融资担保以及变相违规举债等政府融资举债行为,以前政府项目主要通过政府融资平台公司举债进行项目建设的渠道被彻底卡住。同时,如果将海绵城市项目全部推向市场,通过市场化运作方式进行项目建设,海绵城市项目的公益性属性以及收益率低、收益期限长等实际情况,对社会资本的吸引力不足。因此,为保障海绵城市试点项目建设,遂宁各级财政立足实际,紧密围绕海绵城市建设的特点,坚持“多条腿”走路——力求多元投入,吸纳“四方资本”,实现资金保障。

遂宁按照国家“体现连片效应,避免碎片化”的精神,综合考虑排水分区、行政区划等因素,除部分零散较难统筹的项目外,将2016、2017年的试点项目及其相关的市政基础设施项目整合成10个工程包,通过加大地方财政直接投入、争取中央和省里资金支持、政府和社会资本合作(PPP)模式以及鼓励社会资本加大投入等多种方式筹集建设资金,保障项目持续、稳步推进。

政府投入方面。为保障海绵城市项目建设,一方面从全市有限的财政资金中按照项目需求足额预算安排了项目资金,另一方面通过发行政府债券、争取专项资金等方式加大中央和省里财政资金的争取力度。

融资支持方面。为加大对项目的融资支持,一是对项目融资进行直接补贴,已累计补贴资金约1000万元。二是对PPP项目实行股债分离付费,即项目的融资本息按照实际融资成本进行支付,降低了社会资本的还本付息压力。三是积极争取省级PPP示范项目贴息,为全市的产业新城PPP项目争取省级财政贴息资金100多万元。四是积极配合项目公司的融资,在合法合规基础上,积极协调各金融机构为项目提供信贷支持。目前,海绵城市PPP项目已落实融资31.62亿元,有力保障了项目资金需求。

创新建设运营机制方面。在推进海绵城市项目建设方面,为提升项目效率、提高项目全生命周期建管水平,该市推出了总投资约69亿元的5个海绵城市项目包,按照规范的PPP模式实施。截至2017年9月底,5个PPP项目工程包已全部完成社会资本政府采购和项目公司组建等前期工作,签订了PPP合同,目前都已开工建设,完成11个排水分区,完工面积10.18平方公里;在建排水分区8个,在建面积10.64平方公里。主要分河东新区海绵城市建设PPP项目、经济技术开发区产业新城一期PPP项目。

遂宁目前成功吸引的105.5亿元各类社会资本中,通过规划管控方式督促72个企业投资项目完成了海绵城市建设投资2亿元。政府债券投入2.5亿元。从农发行贷款26亿元。余下的75亿元来自“众望所归”的PPP模式。在财政部政府与社会资本合作中心的涂毅看来,应用范围包括道桥、隧道、城市交通、城市供暖、供水、供气、地下管廊、环境治理等13个行业的PPP模式,领域基本上都是准公共服务和纯公共服务,恰好涵盖了海绵城市建设的内容。因此,PPP模式将在海绵城市建设中发挥巨大作用。而这,也正是指导意见明确提倡的:“鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理”、“财政部要积极推进PPP模式,并对海绵城市建设给予必要资金支持”。内在需求,加上政策鼓励,PPP模式成了海绵城市建设投融资模式的“主力军”,遂宁也不例外。

对于资金需求量庞大的海绵城市建设而言,“开源”固然重要,“节流”更不可忽视。遂宁在PPP模式管控方面,增加业主单位对设计方案、投资预算的审查环节,在确保方案优化、节省投资的基础上注重材料、设备的选择,避免以次充好,确保工程质量;在PPP模式投资回报方面,建立了投资回报率调整机制,实行弹性费率,如开发区产业新城(PPP模式)一期项目在2016年2月签订合同时约定投资回报率以实际融资利率为准,但不超过8.95%,2016年4月则按照合同约定,根据实际融资利率变化通过协商调整为6.8%。从而,该市也成为全国首批由中央财政支持的海绵城市建设试点中,为数不多的真正将指导意见倡导的“创新建设运营机制”、“加大政府投入”、“完善融资支持”等支持政策用足用活的试点之一。

PPP模式的应用对于海绵城市建设的重要作用,不容置疑。日前,随《住房城乡建设部办公厅关于做好第一批国家海绵城市建设试点终期考核验收自评估的通知》印发的《国家海绵城市建设试点绩效考核指标》中,涉及投融资机制建设、绩效考核与奖励机制分项都对PPP模式的应用作出了明确要求和规定,两分项的考核总分数占比达16%。正因如此,如何规范和引导PPP模式的健康可持续发展就变得越发重要,近期从中央、部委到地方接连出台了一系列的法规制度便是最好的说明。

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